La propuesta de reforma de pensiones: una valoración preliminar

Por Santiago Levy

Te recomendamos leerlo porque es un análisis preliminar detallado de la iniciativa de reforma al sistema de pensiones propuesta por el Gobierno de México, que muestra los aspectos positivos y negativos de la iniciativa, tomando en cuenta para su estudio el tamaño de la informalidad económica y laboral de México.

¿Sabías que?

La propuesta ahonda en la segmentación del mercado laboral y hace aún más difícil que los trabajadores informales obtengan un empleo formal. La razón es sencilla: el costo de contratar a un trabajador formal aumentará hasta en 8.7% de la nómina, una cifra muy considerable. Para ponerla en perspectiva, recordemos que la contribución al INFONAVIT es de 5% de la nómina.

—TEXTO—

El pasado 22 de julio el Gobierno Federal presentó una propuesta de reforma al sistema de pensiones de la Ley del Seguro Social para ampliar su cobertura, mejorar su monto y aumentar su equidad. Esta nota hace una valoración preliminar de dicha propuesta y concluye con un balance, mismo que se puede adelantar: a pesar de tener algunos elementos positivos, la propuesta no logrará sus objetivos; más bien, ahondará en la problemática existente.

1. Antecedentes

El 1 de julio de 1997 entró en vigor una reforma al régimen de pensiones de retiro de la Ley del Seguro Social, que cambió de uno de reparto con beneficios definidos a otro de contribución definida operado a través de cuentas individuales administradas por empresas privadas llamadas Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORE). La reforma dio lugar a que para efectos de pensión los trabajadores se clasifiquen en dos grupos: los que cotizaron al IMSS por primera vez a partir de esa fecha, denominados aquí trabajadores de Ley 97; y los que cotizaron antes, bajo la ley vigente desde 1973, denominados aquí trabajadores de Ley 73.

La reforma estableció que ambos grupos aportarían a su cuenta individual para el retiro, junto con el Gobierno Federal y la empresa que los contrata, el 6.5% de su salario, a lo cual se sumaría una aportación adicional hecha por el Gobierno Federal denominada cuota social. Inicialmente la cuota social era un monto fijo para todos los trabajadores.

De forma crítica, ambas leyes condicionan el acceso de los jubilados a los servicios de salud del IMSS a cotizar un número mínimo de semanas. Éste es un aspecto insuficientemente notado, pero de gran relevancia, porque implica que aquellos que no acumulan las semanas de cotización requeridas se quedan en doble desamparo: sin pensión, y sin acceso al IMSS cuando se enferman.

Como toda reforma de pensiones, la de 1997 se basó en varios supuestos y expectativas. El más importante, por mucho, era que una vez que los trabajadores ingresaban al IMSS, continuarían cotizando a ese instituto durante la mayor parte de sus trayectorias laborales, hasta el retiro.

Un concepto clave en este contexto es el de “densidad de cotización”, que no es más que la división del tiempo que un trabajador cotiza después de ingresar al IMSS por primera vez, entre el tiempo que pudo haber cotizado.

Los cálculos actuariales hechos para la Ley 97 reconocían que las densidades de cotización no podrían ser de 100%. Los episodios de desempleo eran un motivo. Otro, muy relevante para las mujeres, las salidas de la fuerza de trabajo mientras tienen a sus hijos. Pero el más relevante, por mucho, era que los trabajadores también podían estar empleados informalmente, trabajando por cuenta propia, o en empresas que evaden o eluden al IMSS.

La expectativa era, sin embargo, que la informalidad decrecería con el tiempo. Todo ello contribuiría a la ampliación de la cobertura de pensiones, a altas densidades de cotización, a la acumulación de saldos importantes en las cuentas individuales. Esto le daría a las pensiones de Ley 97 una característica que no tenían las de Ley 73: sostenibilidad fiscal.

Más de 20 años después de la reforma, es evidente que los supuestos actuariales y las expectativas de formalización no se cumplieron.

Así, el 39% de los trabajadores que fueron formales en algún momento, sólo ahorraron en su cuenta individual menos de una quinta parte del tiempo que pudieron hacerlo. En el otro extremo, sólo 23% de los trabajadores ahorraron en su cuenta individual más del 80% del tiempo. Para todos los trabajadores en conjunto, la densidad de cotización promedio fue de 44%, implicando que, en promedio, los trabajadores que han cotizado al IMSS sólo han ahorrado para su pensión menos de la mitad del tiempo que teóricamente pudieron hacerlo.

Los trabajadores de Ley 97 se dividen en tres grupos, suponiendo carreras laborales de 35 años. El grupo 1, que acumulará al menos 1,250 semanas de cotización; el grupo 2 que acumulará entre 750 y 1,250; y el grupo 3, con menos de 750. Se observa en la primera línea que, del total de trabajadores, 29% están en el grupo 1, 16% en el grupo 2 y 55% en el grupo 3.

Hay varias maneras de ponderar los resultados, pero una forma de hacerlo es la siguiente: para la mayoría de los trabajadores que ingresaron al IMSS a partir de 1997, la informalidad nulificará sus esfuerzos de ahorrar para su pensión, y les negará la atención médica del IMSS durante su retiro.

2. La propuesta de reforma

Las iniciativas de reformas a las leyes correspondientes aún no han sido presentadas a consideración del Congreso de la Unión, y por ello lo señalado en esta sección puede ser impreciso o aun equivocado. Falta conocer muchos elementos relevantes. Los elementos centrales de la propuesta son:

  • elevar gradualmente la contribución patronal a las pensiones en hasta 8.7% del salario para que, sumada a la contribución obrera que no se modifica, llegue a 15% del salario;
  • concentrar las aportaciones del Gobierno en los trabajadores de 1 a 4 salarios mínimos para que el aumento de la contribución patronal en este grupo sea menor, empezando en 1% para los que ganan 1.1 hasta alcanzar 8.7% para los que ganan 4;
  • en el primer año de la reforma reducir el número de semanas de cotización requeridas para acceder a una Pensión Mínima Garantizada de 1,250 a 750, y posteriormente aumentarlo gradualmente en 10 años a 1000;
  • modular la Pensión Mínima Garantizada en función de la edad de jubilación y nivel salarial, empezando en 0.7 salarios mínimos; y,
  • reducir las comisiones de las AFORES de 0.9 a 0.7% sobre los saldos en las cuentas.

3. Valoración preliminar

3.1 Aspectos positivos

Empezamos señalando que mantener el régimen de contribución definida a través de cuentas individuales es una decisión acertada. Revertir a un régimen de reparto no hubiese cambiado la dinámica del mercado laboral. La propuesta aprovecha la infraestructura institucional construida desde 1997, y valora y fortalece el importante papel que juegan las AFORES para intermediar el ahorro de largo plazo.

Una segunda decisión acertada es permitir que existan pensiones inferiores a un salario mínimo, modulando la Pensión Mínima Garantizada en función de las semanas de cotización. Ello elimina un obstáculo innecesario para obtener una pensión.

Una tercera decisión acertada, vinculada con la anterior, es reducir las semanas de cotización requeridas para tener derecho a una pensión. Dicho eso, la propuesta plantea una trayectoria compleja: primero las reduce de 1,250 a 750 y posteriormente las incrementa a 1000. Como apuntamos más abajo, esto limita fuertemente el número de trabajadores que podrán beneficiarse de la propuesta. De hecho, hubiese sido preferible reducir las semanas de cotización requeridas por debajo de 750 o, mejor aún, eliminar por completo el requisito, ajustando concomitantemente la Pensión Mínima Garantizada; esto haría que todos los trabajadores que cotizan tengan derecho a una pensión (como en Chile).

Por último, otra decisión acertada es reducir las comisiones de las AFORES, aun si esta reducción parece insuficiente. Las comisiones se reducen 23% (de 0.9 a 0.7%). Sin embargo, con la propuesta los recursos canalizados a las AFORES probablemente se duplicarán. Las prácticas internacionales sitúan a estas comisiones entre 0.5 y 0.7%.

3.2 Aspectos negativos

Primero, la propuesta ahonda en la segmentación del mercado laboral, y hace aún más difícil que los trabajadores informales obtengan un empleo formal. La razón es sencilla: el costo de contratar a un trabajador formal aumentará hasta en 8.7% de la nómina, una cifra muy considerable. Para ponerla en perspectiva, recordemos que la contribución al INFONAVIT es de 5% de la nómina.

El mayor fracaso de la seguridad social en México es que más de la mitad de los trabajadores están excluidos. Si bien hay muchas razones detrás de este fenómeno, los costos laborales de contratar formalmente es una de ellas. Lo que se debe hacer para aumentar la cobertura de la seguridad social y reducir la exclusión social es bajarlos; la propuesta hace lo contrario, y de forma significativa. Para los 32.3 millones de trabajadores informales del país, la propuesta es una mala noticia.

Un segundo aspecto negativo es que en parte la propuesta equivale a un impuesto puro al trabajo formal.

¿De qué tamaño es el equivalente al impuesto puro? Si suponemos que los salarios de los trabajadores de Ley 73 son similares a los de Ley 97, la respuesta es sencilla: de 30% (=6.1/20.5). Las empresas pagarán mayores contribuciones para 20.5 millones de trabajadores, pero sólo 14.4 millones se beneficiarán. De cada peso de aumento en las contribuciones, 30 centavos serán para el Gobierno Federal, no para los trabajadores.

Además, la expansión en la cobertura de pensiones que logra la propuesta es de 8% medido con respecto al total de trabajadores formales, y de 3% con respecto al total de trabajadores del apartado “A”. Concentrándonos sólo en los formales de Ley 97, antes de la propuesta 71% se quedarían sin pensión; con la propuesta esa cifra se reduce a 59%. Aún con la propuesta, casi seis de cada 10 cotizantes bajo esa ley se quedarán sin pensión. Sin duda, el objetivo de expansión de cobertura no se cumple.

Para que la expansión de cobertura fuese mayor, se necesitaría que en el futuro las densidades de cotización fuesen mayores que en el pasado. Pero en el contexto de esta propuesta es sumamente difícil que esto ocurra, por dos razones. Primero, porque ninguno de los factores estructurales que están detrás de las bajas densidades de cotización —esto es, de la alta informalidad— es abordado por la propuesta. Y segundo, porque de hecho la propuesta agrava uno de esos factores, al aumentar el costo de la contratación formal. Paradójicamente, al deprimir aún más las densidades de cotización, la propuesta ahonda en la razón principal por la que la reforma de 1997 no fue exitosa.

3.3 ¿Quién paga?

En todos los países del mundo, independientemente de cómo contablemente las leyes dividen las contribuciones a la seguridad social entre empresas y trabajadores, las empresas ajustan los salarios que ofrecen a los trabajadores y su nivel de contratación en respuesta a estas contribuciones.

Dicho de otra forma, las empresas no absorberán el aumento de contribuciones pasivamente. Intentarán repercutirlo sobre los trabajadores en la forma de menores salarios. De hecho, así fue señalado por el presidente del Consejo Coordinador Empresarial, según una entrevista publicada en la primera plana del periódico Reforma el pasado 23 de julio, quien señalaba que: “Nuestra sugerencia a todas las empresas es que el punto porcentual se negocie dentro del paquete de prestaciones. Es decir, si le ibas a dar 7% de aumento al trabajador, darle 6% al salario y un punto se lo dejes al cochinito”.

Sin embargo, es poco probable que las empresas repercutan la totalidad del aumento en menores salarios. También ajustarán su nivel de contratación formal, evadiendo más o utilizando figuras jurídicas como los contratos por cuenta y obra determinada. En algunos casos, repercutirán sus mayores costos laborales en la forma de mayores precios.

Los trabajadores informales también pagarán. Como la propuesta castiga la formalidad, el empleo informal será mayor que en su ausencia, deprimiendo los salarios de los trabajadores informales. Este efecto no es menor. Cálculos numéricos indican que en México los salarios informales son 10% menores.

3.4 Balance

El cuadro sintetiza los principales elementos discutidos:

Cuadro. Resumen de los principales efectos de la propuesta
(millones de trabajadores)

Fuentes: Elaboración propia con datos de la ENOE e IMSS.

3.5 Observaciones finales

La propuesta está pensada para el México formal, aunque al interior de ese México tiene efectos contradictorios. La propuesta ignora al “otro” México, donde está el 90% de las empresas del país y más de la mitad de los trabajadores. La propuesta también ignora la experiencia de los últimos 25 años, que indica que la informalidad no se reduce sólo con la estabilidad macroeconómica, los tratados de libre comercio y la promoción de la inversión. Al ignorar al “otro” México y esa experiencia, la propuesta implica que la mayoría de los trabajadores del país seguirán sin acceso a la seguridad social; la exclusión social persistirá.

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