La política fiscal ante la crisis derivada de la pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19)

Por CEPAL

Te recomendamos leerlo porque hace un análisis de las medidas fiscales implementadas por los países de América Latina para paliar los efectos de la pandemia.

¿Sabías que?

El esfuerzo fiscal de las medidas contempladas en los paquetes que los Gobiernos han anunciado para hacer frente a la pandemia y la crisis económica resultante, representa, en promedio, un 3.2% del PIB de 2019 de los países de América Latina, el que más destinó fue El Salvador con 11.1% de su PIB y Haití con 0.2%, México por su parte destinó 1.1%.

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Respuestas de política fiscal para abordar la crisis derivada de la pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19)

A pesar de la evolución del contexto fiscal, los países de la región han anunciado importantes paquetes de medidas fiscales para hacer frente a la crisis derivada de la pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19), cuya magnitud y amplitud dependen de las características propias de cada país en lo que respecta al avance de la pandemia, las capacidades de sus sistemas de salud y redes de protección social, su posición fiscal y la estructura de su economía. Por ello, resulta importante examinar los instrumentos fiscales relacionados con acciones de gasto público, ingresos fiscales y provisión de liquidez, además del efecto heterogéneo que estos paquetes de medidas tendrán sobre las cuentas públicas, en particular, sobre el nivel de los ingresos y gastos totales.

Las medidas de gasto público incluidas en estos paquetes representan tanto reasignaciones presupuestarias como gastos presupuestarios extraordinarios financiados con nuevos recursos (véase el cuadro I.1). Vale la pena remarcar que un aumento del nivel total del gasto público puede incidir en el nivel de los ingresos públicos, dependiendo de la fuente de financiamiento. Si el aumento de los gastos va acompañado por nuevos impuestos o modificaciones de las tasas actuales, podrían incrementarse los ingresos recaudados. En cambio, si se recurre al endeudamiento, el cambio en el nivel de gasto no conlleva una variación en los ingresos recaudados a corto plazo.

Cuadro I.1 Incidencia de los paquetes de medidas fiscales para abordar la pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19) en el nivel de los ingresos y gastos públicos

Por otra parte, en lo que respecta a los ingresos, la principal medida de política anunciada han sido las modificaciones temporales del código tributario para proporcionar alivio fiscal a los contribuyentes, lo cual representa un ingreso tributario no percibido por el fisco y no un gasto presupuestario. Los gastos tributarios, como exenciones, deducciones, créditos, tasas reducidas y diferimientos, pueden considerarse como medios indirectos de gastos realizados a través del sistema tributario

Finalmente, entre las medidas de liquidez respaldadas por los Gobiernos, se han incluido la provisión de garantías de crédito, los préstamos al sector privado y la capitalización de fondos e instituciones financieras públicas. Estas medidas, que consisten en transacciones “por debajo de la línea”, que cambian la composición del balance general del sector público o generan pasivos contingentes, generalmente no generan gastos públicos a corto plazo (véase el cuadro I.1). No obstante, es importante subrayar que estas medidas pueden crear riesgos fiscales en caso de que se generen obligaciones futuras que se conviertan en un gasto público si los beneficiarios incumplen con el pago de sus pasivos financieros.

Resulta importante dimensionar el esfuerzo fiscal de las medidas contempladas en los paquetes que los Gobiernos han anunciado para hacer frente a la pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19) y la crisis económica resultante. Este esfuerzo se basa en medidas de gasto -reasignaciones y gastos extraordinarios-, desgravación fiscal y liquidez (exceptuando las garantías estatales). Como ilustra el gráfico I.12, este esfuerzo fiscal representa, en promedio, un 3.2% del PIB de 2019 de los países de América Latina representados al 20 de mayo de 2020. La cobertura de estos paquetes varía ampliamente en los distintos países, del 0.2% a más del 10% del PIB. Las cifras corresponden a medidas anunciadas que se han aprobado o están en proceso de ser aprobadas, por lo que podrían surgir discrepancias con respecto a su ejecución presupuestaria final.

Gráfico I.12

América Latina (16 países): esfuerzos fiscales de las medidas anunciadas para enfrentar la pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19) (En porcentajes del PIB)

Adicionalmente, varios países pusieron a disposición del sector privado garantías estatales para respaldar su capacidad de endeudamiento. En el caso de Chile, el Ministerio de Hacienda anunció una ampliación del del Fondo de Garantía de Pequeños Empresarios (FOGAPE) con aportes adicionales de hasta 3,000 millones de dólares (equivalentes al 1.2% del PIB) lo que permitirá otorgar garantías de créditos por hasta 24,000 millones de dólares (equivalentes al 10% del PIB). En el Perú, el Banco Central inyectó 60,000 millones de soles (equivalentes a un 8% del PIB) en el capital de bancos privados para aumentar las líneas de créditos a mipymes y el Tesoro ofrece garantías a los bancos respecto de los créditos entregados. En Colombia, el Gobierno creó tres nuevas líneas de crédito en el Fondo Nacional de Garantías para mipymes y trabajadores independientes por un monto total de 16 billones de pesos (equivalentes al 1.5% del PIB). En Paraguay y en Uruguay, se realizaron capitalizaciones adicionales a los fondos de garantías, lo que permitió llevar sus líneas de crédito disponibles al 1.3% y al 4.5% del PIB respectivamente. De la misma manera, el Gobierno argentino creó un Fondo de Afectación Específica que contará con 30.000 millones de pesos que el Estado transferirá al Fondo de Garantías Argentino, lo que aumenta su capital disponible a 91,920 millones de pesos (equivalentes al 0.4% del PIB).

Como se mencionó anteriormente, la heterogeneidad del tamaño de los paquetes de medidas fiscales se debe a una multitud de factores estructurales y coyunturales propios de cada país. Sin embargo, una condicionante es el espacio fiscal que cada país tiene a su disposición para llevar a cabo sus políticas públicas destinadas a hacer frente a la crisis. Dos factores importantes que inciden sobre el espacio fiscal son el nivel de deuda pública y el resultado global de las operaciones del Gobierno central. Los países con menores niveles de deuda pública o déficit fiscal, en general, han podido hacer mayores esfuerzos fiscales que los países que se encuentran en la situación opuesta. No obstante, esta relación no es necesariamente determinante. Por ejemplo, Brasil ha adoptado un paquete de medidas fiscales de considerable magnitud, a pesar de su nivel de endeudamiento y su resultado global, lo que refleja, en parte, su capacidad de movilizar recursos a través del mercado financiero interno.

Los paquetes de medidas fiscales anunciados en la región son interesantes tanto por sus similitudes como por sus diferencias en lo que respecta a su formulación. Si bien los principales objetivos de dichas medidas están alineados en los países —fortalecer los sistemas de salud, apoyar a los hogares vulnerables y proveer liquidez para apoyar a las empresas—, las herramientas específicas empleadas a menudo varían bastante en términos de alcance y magnitud. A continuación, se analizan las medidas de gasto público y política tributaria que los países han adoptado en la región para hacer frente a la pandemia de la COVID-19.

Políticas de gasto público y de apoyo de liquidez respaldado por el Gobierno

19 países de América Latina y el Caribe han decidido fortalecer su sistema sanitario a través del incremento de las partidas presupuestarias del sector de la salud, la inversión en infraestructuras sanitarias, la compra de insumos médicos y la contratación de personal adicional. Destaca también el gran número de países (20) que implementaron líneas de créditos o subsidios para las empresas, a fin de sostener su flujo de caja y prevenir eventuales despidos y quiebras, haciendo hincapié en las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes). Además, 8 países ampliaron o crearon líneas de créditos garantizados.

En lo que respecta a la protección de los ingresos de los hogares más afectados, 19 países de la región anunciaron transferencias monetarias para los trabajadores que experimentan un cese parcial o completo de su actividad. El segundo foco de atención son los grupos considerados como vulnerables debido a su pertenencia a los tramos más bajos de ingresos. Los instrumentos dirigidos a estos grupos, registrados en 17 países, incluyen transferencias no condicionadas, como bonos extraordinarios y temporales, o el incremento de los subsidios de los programas sociales existentes. En tercer lugar, existe una preocupación sobre el acceso a bienes y servicios básicos, pues 11 países han adoptado medidas específicas que apuntan a la entrega directa o al subsidio de una canasta de alimentos y de otros servicios, como electricidad y agua. Finalmente, cabe mencionar la reactivación de grandes proyectos de infraestructura en Argentina, Barbados, El Salvador, Granada, Guatemala y México, con el objetivo de sostener la inversión y la actividad a mediano plazo. En cuatro de ellos se adoptaron además medidas para preservar el acceso a la vivienda.

Un tercer eje de intervención para enfrentar la pandemia de la COVID-19 apunta al sector corporativo y, en especial, a las mipymes. Para paliar el impacto de la crisis, los países han recurrido a programas de apoyo de liquidez respaldado por los propios Gobiernos. Estos programas —que suelen adoptar la forma de transacciones “por debajo de la línea” y, por lo tanto, no necesariamente constituyen un gasto público a corto plazo, como se explicó anteriormente— han permitido a los países responder rápidamente a las necesidades financieras de las empresas, particularmente las mipymes, a través de las instituciones existentes y el sistema financiero formal.

Medidas complementarias de alivio tributario

Hasta la fecha, los países de América Latina y el Caribe han anunciado o implementado un número de medidas tributarias con el fin de aliviar el impacto de la pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19). En general estas medidas han buscado contribuir a atender directamente la crisis sanitaria o proporcionar liquidez a través de un alivio tributario temporal para hogares y empresas. Las medidas para apoyar los esfuerzos frente a la pandemia se basan principalmente en modificaciones de los impuestos indirectos, particularmente los aranceles. Los cambios tributarios para favorecer el flujo de caja de los hogares y empresas se han centrado en la postergación del pago de impuestos. Cabe destacar que todavía hay pocos ejemplos del uso de estímulos tributarios para apoyar la reactivación de la actividad económica en la región.

La política fiscal en el corto y mediano plazo

Los paquetes de medidas fiscales ya anunciados y en vías de implementación representan un primer paso en lo que podría ser un largo camino hacia la recuperación de la región. Algunos países ya están anunciando nuevos conjuntos de medidas fiscales para reforzar las primeras medidas adoptadas. En los meses que vienen, los países deberán formular e implementar importantes medidas de estímulo fiscal con el objetivo de contribuir a la reactivación de la actividad económica, la inversión y la creación de empleo de calidad.

Un desafío clave para hacer realidad estas medidas fiscales es la movilización de los recursos necesarios para financiarlas. Los ingresos públicos se han estancado durante la última década y es probable que la crisis actual provoque una disminución significativa adicional. Por lo tanto, será necesario tomar medidas para fortalecer la movilización de recursos internos, particularmente a través de los mecanismos de recaudación. Un área que merece especial atención es la tributación directa, que es excepcionalmente débil en la región. La baja recaudación del impuesto sobre la renta y los impuestos sobre la propiedad no solo limitan la generación de ingresos, sino también el poder redistributivo del sistema tributario en su conjunto.

Es importante remarcar que una de las principales barreras para una mayor movilización de recursos internos en la región es el elevado nivel de evasión fiscal. Resulta importante dimensionar el impacto de este fenómeno con respecto a la recaudación fiscal. Según las últimas notificaciones de la CEPAL, el incumplimiento tributario se ubicó en 325,000 millones de dólares en 2018, equivalente al 6,1% del PIB. Los países han mostrado avances concretos con el objetivo de reducir los niveles de evasión tributaria. No obstante, estas medidas deben reforzarse para generar el financiamiento interno que permita abordar los retos del mediano plazo provocados por la pandemia.

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